როგორ მუშაობდნენ საკრებულოები 2022 წელს: TI პრობლემებსა და რეკომენდაციებზე მიუთითებს

არასამთავრობო ორგანიზაციამ - „საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველო” ბათუმის, ზუგდიდის, ფოთის, ქუთაისის და ახალციხის საკრებულოების 2022 წლის საქმიანობა შეაფასა. ორგანიზაციის თანახმად, ყველა საკრებულოში გამოვლენილი პრობლემები უმეტესწილად იდენტურია. შემაჯამებელ მიმოხილვაში წარმოდგენილია მიგნებები, პრობლემები და რეკომენდაციები. ორგანიზაციაში აცხადებენ, რომ საკრებულოს უმნიშვნელოვანესი როლი აკისრია ადგილობრივი თვითმმართველობის განხორციელების პროცესში - ის განსაზღვრავს მუნიციპალიტეტის განვითარების ძირითად მიმართულებებს, აკონტროლებს აღმასრულებელი ორგანოს და თანამდებობის პირთა საქმიანობას და იღებს გადაწყვეტილებებს ადგილობრივი მნიშვნელობის საკითხებზე. ანგარიშს უცვლელად გთავაზობთ: ძირითადი მიგნებები კონტროლის განხორციელება: საკრებულოები 2022 წელს აღმასრულებელ ორგანოებსა და მუნიციპალიტეტების მიერ დაფუძნებულ იურიდიულ პირებზე სუსტ ზედამხედველობას ახორციელებდნენ, ფორმალურად აკონტროლებდნენ ანგარიშვალდებულ თანამდებობის პირებსა თუ ცალკეულ უწყებებს. გამონაკლისად შეიძლება მივიჩნიოთ ზუგდიდის მუნიციპალიტეტის საკრებულო, რომელმაც წინა პერიოდთან შედარებით გააუმჯობესა საზედამხედველი ფუნქციები. ზუგდიდის საკრებულო ერთ-ერთია იმ წარმომადგენლობით ორგანოებს შორის, სადაც 2021 წლის ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევნების შედეგად მყარი უმრავლესობა ვერც ერთმა პარტიამ ვერ მიიღო და უმრავლესობაში ორი ოპოზიციური პარტიის “ერთიანი ნაციონალური მოძრაობისა” და “გახარია საქართველოსთვის” კოალიციაა წარმოდგენილი. არცერთ საკრებულოს არ გამოუვლენია რაიმე სახის გადაცდომა, ინტერესთა კონფლიქტი, თანამდებობრივი შეუთავსებლობა მერების საქმიანობაში, მათ შორის სახელმწიფო შესყიდვების პროცესშიც. საპირისპიროს აჩვენებს  “საერთაშორისო გამჭვირვალობა-საქართველოს” მიერ გამოქვეყნებული კვლევები, რომლებშიც გამოვავლინეთ სახელმწიფო შესყიდვების პროცესში სავარაუდო კორუფციული გარიგებების, ინტერესთა კონფლიქტებისა და თანამდებობრივი შეუთავსებლობის არა ერთი ფაქტი. ეს ადასტურებს, რომ საკრებულოების უმეტესობაში არ არსებობს პოლიტიკური ნება ან/და კომპეტენცია კორუფციის პრევენციის გასაძლიერებლად; საკრებულოები არ ცდილობენ, გააძლიერონ მუნიციპალიტეტების შიდა აუდიტის სამსახურები, გაზარდონ მათი ფუნქციები და პასუხისმგებლობა. შიდა აუდიტის სამსახურებს შეუძლიათ, შეისწავლონ მერიის სისტემაში მიმდინარე ყველა პროცესი, გააკონტროლონ საქმიანობა  და გამოავლინონ თანამდებობრივი შეუთავსებლობის, სახელმწიფო შესყიდვების პროცესში ინტერესთა კონფლიქტის ფაქტები, თუმცა შიდა აუდიტის სამსახურები, როგორც წესი, ფორმალურ კონტროლს ახორციელებენ. „საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველოს” მიერ შესწავლილ მუნიციპალიტეტების საკრებულოებს არც დამოუკიდებელი აუდიტორი მოუწვევიათ, რის საშუალებასაც მათ წელიწადში ერთხელ ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი აძლევს. საკრებულოს სხდომები, საქმიანობა და წევრთა ჩართულობა საკრებულოს საქმიანობაში: 2022 წელს, წინა წლებთან  შედარებით, საკრებულოებმა გააუმჯობესეს მუშაობის საორგანიზაციო მხარე - გეგმიური სხდომების რაოდენობა აღემატება რიგგარეშე სხდომების რაოდენობას. გამონაკლისია მხოლოდ ზუგდიდის საკრებულო, სადაც 28 სხდომიდან 19 სხდომა რიგგარეშე იყო. ბათუმის საკრებულო კი ერთადერთია, რომელსაც რიგგარეშე სხდომა საერთოდ არ ჰქონია. ბათუმის, ფოთის, ზუგდიდის, ქუთაისისა და ახალციხის საკრებულოებმა 2022 წელს ჯამში 245 დადგენილება მიიღეს. მათგან 185 (75%) დადგენილების ავტორი/ინიციატორი შესაბამისი მუნიციპალიტეტების მერები იყვნენ, 60 დადგენილებისა კი - საკრებულოები. საკრებულოებისათვის გამოწვევაა, რომ მათი წევრები არასაპატიო მიზეზით აცდენენ სხდომებს. წინა მოწვევის საკრებულოების მსგავსად, 2022 წელსაც საკრებულოს წევრთა მნიშვნელოვანი ნაწილი საკრებულოს სხდომებზე სიტყვით და მოხსენებით ერთხელაც არ გამოსულა, რაც მნიშვნელოვან გამოწვევას წარმოადგენს. ფრაქციათა საქმიანობა: წინა მოწვევის საკრებულოებისაგან განსხვავებით, 2021 წლის მოწვევის საკრებულოებში შემცირდა ფრაქციათა რაოდენობა, თუმცა გაიზარდა ფრაქციის თანამდებობის პირთა ოდენობა, რადგანაც კანონში ცვლილებებმა შესაძლებელი გახადა ფრაქციის ყოველ სამ წევრზე თავმჯდომარის 1 მოადგილის არჩევა. ამ შესაძლებლობით ყველა საკრებულოში ისარგებლეს. ზუგდიდისა და ბათუმის საკრებულოებში მოქმედ ყველა ფრაქციას 2022 წელს ჰქონდა ინიციატივა. ფოთის საკრებულოში სამიდან მხოლოდ ერთ ფრაქციას - “ფოთი საქართველოსთვის” არ ჰქონია ინიციატივა. ახალციხის საკრებულოში მოქმედი სამი ფრაქციიდან ინიციატივა არც ერთს არ ჰქონია. ქუთაისის საკრებულოში მოქმედ ორ ფრაქციას  წერილობითი ინიციატივა  არ წარუდგენია. ფრაქციათა მიერ გაწეული მინიმალური საქმიანობის პარალელურად შეუსაბამოა მათ ფუნქციონირებაზე მუნიციპალიტეტების მიერ გაწეული ხარჯები, რომელიც მოიცავს შრომის ანაზღაურების, სატელეფონო კომუნიკაციის, მივლინებისა და საწვავის ხარჯებს, მაგალითად, ფოთის საკრებულოში 3 ფრაქციის საქმიანობაზე 2022 წელს 416,286 ლარი დაიხარჯა, ახალციხის საკრებულოს 3 ფრაქციის შენახვა კი 311,586 ლარი დაუჯდა. ანგარიშვალდებულება და მოქალაქეთა ჩართულობა: მუნიციპალიტეტების მერები, როგორც წესი, წლიური ანგარიშით მაინც წარსდგებიან საკრებულოების წინაშე, თუმცა 2020 წლის მსგავსად ქუთაისის მერს 2022 წელსაც საკრებულოსთვის ანგარიში არ წარუდგენია; არასრულყოფილი და ფრაგმენტულია ბათუმის საკრებულოს პასუხი საკრებულოს მიერ კონტროლის მექანიზმების გამოყენებაზე დასმულ კითხვებთან დაკავშირებით. მოწოდებულ საჯარო ინფორმაციაში არ ჩანს, თუ რამდენჯერ მიიწვიეს საკრებულოში მერიის თანამდებობის პირები საქმიანობის ანგარიშის წარსადგენად. აღნიშნულია, რომ ამას “სისტემური ხასიათი” ჰქონდა. 2022 წელს გაწეული საქმიანობის ანგარიში არ წარუდგენია ბათუმის საკრებულოს თავმჯდომარეს. ახალციხის საკრებულოში 2022 წელს საქმიანობის ანგარიში 39 წევრიდან წარადგინა 31-მა. მუნიციპალიტეტების თანამდებობის პირები  ხარვეზებით ავსებენ ქონებრივი მდგომარეობის შესახებ დეკლარაციებს. ჯამში, 5 საკრებულოში ხარვეზებით დეკლარაცია 18 თანამდებობის პირმა შეავსო, ამათგან ყველაზე მეტი ახალციხეშია - 9 თანამდებობის პირი. 2022 წელს დაბალი იყო საკრებულოების საქმიანობაში მოქალაქეთა ჩართულობის მაჩვენებელი. გამონაკლისია ზუგდიდის საკრებულო, სადაც 2022 წელს 5 პეტიცია განიხილეს, გაიმართა ბიუჯეტის როგორც პროგრამული, ასევე თემატური რამდენიმე ეტაპიანი საჯარო განხილვაც; ასევე 2022 წლის 24 ნოემბერს, ზუგდიდის საკრებულოში პირველად გაიმართა ღია კარის სხდომა, სადაც მომხსენებლები ამომრჩევლები და სხვადასხვა ორგანიზაციათა წარმომადგენლები იყვნენ. 2022 წელს ხუთ საკვლევ საკრებულოში სულ 7 პეტიცია დარეგისტრირდა. აქედან 5 ზუგდიდის საკრებულოზე მოდის, თითო კი ბათუმისა და ახალციხის საკრებულოებზე, ქუთისისა და ფოთის საკრებულოებში 2022 წელს პეტიცია არ დარეგისტრირებულა. გენდერული თანასწორობის საბჭოების საქმიანობა: საკრებულოებში შექმნილი გენდერული თანასწორობის საბჭოები, წინა წლების მსგავსად, პასიური იყვნენ. გამონაკლისია ქუთაისის საკრებულოს გენდერული თანასწორობის საბჭო, რომელიც თავისი კომპეტენციის ფარგლებში ახორციელებს სამართლებრივი აქტების პროექტების ანალიზს, მიუხედავად იმისა, რომ დებულების მიხედვით ეს არ არის საბჭოს უფლებამოსილება; ზუგდიდის საკრებულოში გენდერული თანასწორობის საბჭომ წარადგინა რეკომენდაციები 2023 წლის ბიუჯეტის პროექტზე, ასევე დაგმო საკრებულოს წევრის მხრიდან ქალისადმი ეთიკის ნორმების დარღვევის ფაქტი.  საკრებულოების ხარჯები: 2020 წელთან შედარებით, 2022 წელს 5 საკრებულოს ჯამური ხარჯი 37%-ით (2 მლნ ლარზე მეტით) გაიზარდა. საკრებულოების ხარჯები მოიცავს შრომით ანაზღაურებას, სატელეფონო კომუნიკაციის, მივლინების, საწვავის, ავტომობილების შეკეთებისა და წარმომადგენლობით ხარჯებს. საკრებულოების ხარჯების ძირითადი წილი (89%) შრომით ანაზღაურებასა და საკრებულოს წევრებისთვის გაწეული ხარჯის ანაზღაურებაზე მოდის (ჯამში, 7,591,630 ლარიდან  6,817,586 ლარი), 2022 წელს გაიზარდა საწვავზე გაწეული ხარჯიც და ჯამურად ხუთ საკრებულოში 462,457 ლარი შეადგინა. 2020 წელს საწვავზე 295,680 ლარი დახარჯეს.  რეკომენდაციები კონტროლის განხორციელება: საკრებულოს წევრები უფრო აქტიურად უნდა ჩაერთონ საზედამხედველო საქმიანობაში, კერძოდ უფრო ხშირად და ქმედითად უნდა აკონტროლებდნენ სახელმწიფო შესყიდვების პროცესს, მსხვილ ინფრასტრუქტურულ პროექტებს; აღმასრულებელ ორგანოთა საქმიანობის ზედამხედველობის სფეროში აქტიურად უნდა ჩაერთონ საკრებულოს მუდმივმოქმედი კომისიები; საკრებულომ აქტიურად და კეთილსინდისიერად უნდა იმუშაოს მუნიციპალიტეტში ინტერესთა კონფლიქტის, თანამდებობრივი შეუთავსებლობის, საკრებულოს რეგლამენტის და ეთიკის ნორმების დარღვევის ფაქტების გამოვლენაზე; საკრებულოებმა უნდა გამოიყენონ თავისი უფლებამოსილება დამოუკიდებელი აუდიტორის მოწვევის თაობაზე; მნიშვნელოვანია, რომ საკრებულოებმა იზრუნონ შიდა აუდიტის სამსახურების ფუნქციებისა და უფლებამოსილებების დახვეწაზე, რათა შიდა აუდიტისა და მონიტორინგის სამსახურებს მეტი ანგარიშვალდებულება გაუჩნდეთ საკრებულოს წინაშე. ამ სამსახურების მიერ მომზადებული დოკუმენტები საჯაროდ ხელმისაწვდომი უნდა გახდეს ყველასთვის.  საკრებულოს სხდომები: საკრებულოებმა უნდა დახვეწონ მუშაობის საორგანიზაციო მხარე, შეამციროს რიგგარეშე სხდომების რაოდენობა, რათა გაუმჯობესდეს ინტერესთა ჯგუფების მობილიზების ხარისხი, გაიზარდოს მოქალაქეთა ჩართულობა, სხდომაზე განსახილველი საკითხებისთვის მომზადების შესაძლებლობა და წარმომადგენლობითი ორგანოს გამჭვირვალობა. ანგარიშვალდებულება: საგრძნობლად უნდა გაუმჯობესდეს საკრებულოსა და მისი კომისიების სხდომებზე საკრებულოს წევრთა დასწრების ხარისხი. მიგვაჩნია, რომ საკრებულოს ყველა წევრი პასუხისმგებლობით უნდა მოეკიდოს თავის საქიანობას, ესწრებოდეს და არასაპატიო მიზეზით არ აცდენდეს საკრებულოს სხდომებს. მნიშვნელოვანია, რომ საკრებულომ რეგლამენტით განსაზღვროს სხდომის გაცდენების საპატიო და არასაპატიო მიზეზები; აუცილებელია, საკრებულოს წევრებმა აქტიურად ისარგებლონ სიტყვის გამოსვლის უფლებით საკრებულოს და მისი კომისიის სხდომაზე, წარადგინონ მოსაზრებები განსახილველ საკითხებზე, მიაწოდონ საკრებულოს და აღმასრულებელ ორგანოს ინფორმაცია მოქალაქეთა კონკრეტული საჭიროებების შესახებ; გამჭვირვალობისა და ანგარიშვალდებულების მნიშვნელოვან მექანიზმს წარმოადგენს თანამდებობის პირთა დეკლარაციები. აუცილებელია, რომ თანამდებობის პირებმა სრულად შეავსონ დეკლარაცია, ასახონ საკუთარი და ოჯახის წევრების კუთვნილი ქონება და წილები კომპანიებში, მიუთითონ საწარმოებიდან მიღებული შემოსავალი და კანონით დადგენილი წესით დატოვონ კომპანიების მმართველი პოზიციები. დეკლარაციების არასრულად შევსება კორუფციის საფრთხეს შეიცავს. ფრაქციების საქმიანობა: მნიშვნელოვანია, რომ საკრებულოს ფრაქცია აქტიურად ჩაერთოს საკრებულოს უფლებამოსილებას მიკუთვნებული საკითხების განხილვისა თუ გადაწყვეტის პროცესში, შეისწავლოს/გააკონტროლოს მერიისა თუ მუნიციპალური იურიდიული პირების საქმიანობა; წარსდგეს საკრებულოში ინიციატივებით, აქტიურად ჩაერთოს ბიუჯეტირების პროცესში და ა.შ. ფრაქციები მნიშვნელოვნად ზრდის თვითმმართველობაში მოქალაქეთა ჩართულობას, მხარს უჭერს ადგილობრივ ინიციატივებს, აგრეთვე მოქალაქეთა საჭიროებებისა და პრობლემების ადვოკატირებას. შესაბამისად, მოვუწოდებთ ფრაქციებს, აღნიშნული ინსტრუმენტები აქტიურად გამოიყენონ.  საკრებულოს ხარჯები: მნიშვნელოვანია, რომ საკრებულოს ხარჯების ზრდის პროპორციულად იზრდებოდეს საკრებულოს საქმიანობის ეფექტურობა; საკრებულომ მკაცრად უნდა აკონტროლოს როგორც უშუალოდ წარმომადგენლობითი ორგანოს, ასევე ზოგადად მუნიციპალიტეტის ადმინისტრაციული ხარჯები და ორიენტირებული იყოს ფინანსური რესურსების ეფექტურ ხარჯვაზე. საზოგადოების ჩართულობა მნიშვნელოვანია, რომ საკრებულოს სხდომების შესახებ სრულყოფილი ინფორმაცია დროულად განთავსდეს საკრებულოს ვებ-გვერდზე; საკრებულოს ოფიციალური ვებ-გვერდი უნდა შეიცავდეს ინფორმაციას წარმომადგენლობითი ორგანოს წევრების საქმიანობის შესახებ. ეს ხელს შეუწყობს საკრებულოს წევრების ანგარიშვალდებულებას და პროაქტიულად მიაწვდის ინფორმაციას ამომრჩევლებს;  თვითმმართველობის კოდექსი აწესებს პეტიციაზე ხელმომწერთა რაოდენობის ქვედა ზღვარს - მუნიციპალიტეტის ამომრჩეველთა 1%-ს, თუმცა საკრებულოებს აძლევს საშუალებას, რომ პეტიციის წარმდგენთა რაოდენობა შეამციროს. ზუგდიდისა და ბათუმის საკრებულოებმა ეს ზღვარი 0,5%-მდე დაწიეს. მიგვაჩნია, რომ სხვა საკრებულოებმაც 1%-ს ნაცვლად უნდა დააწესონ 0.3% ან 0.5%-იანი ზღვარი, რაც  დაინტერესებულ პირებს პეტიციის მომზადების პროცედურას გაუადვილებს. გენდერული თანასწორობის საბჭო აუცილებელია, საბჭოებმა აქტიურად დაიწყონ საქმიანობა, შეასრულონ მათზე დაკისრებული ყველა ვალდებულება, გადადგან ქმედითი ნაბიჯები მუნიციპალურ ორგანოებში გენდერული თანასწორობის უზრუნველყოფისა თუ ქალთა მეტი წარმომადგენლობის უზრუნველსაყოფად.